Întârziat și chiuit

Schița întârziatului buget pentru 2019 se sprijină pe ipoteza, optimistă și incertă, că economia noastră va crește cu 5,5%. Estimările analiștilor, care evaluează atât impulsurile interne ale economiei, cât și conjunctura externă, extrem de tensionată, sunt mult mai prudente, undeva între 3,2 și 3,5%.

În esență, cadrul macroeconomic descris în schița bugetului de stat este prea generos, semnificativ mai mare decât prognoza Comisiei Europene de numai 3,8%. Dacă putem ignora estimările pieței financiare, considerându-le excesiv de prudente, nu același lucru putem face cu prognoza Comisiei Europene. Legea finanțelor publice ne spune clar că «Previziunile macroeconomice şi bugetare sunt comparate cu previziunile cele mai recente ale Comisiei Europene şi, după caz, cu cele ale altor organisme independente internaţionale. Diferenţele semnificative faţă de previziunile Comisiei Europene sunt descrise şi motivate, în special dacă nivelul sau creşterea variabilelor din ipotezele externe se îndepărtează în mod semnificativ de valorile menţionate în previziunile Comisiei Europene» (articolul 30^2 din LEGEA nr. 270 din 15 octombrie 2013.

Ca atare, ar trebui ca textul proiectului de buget să lămurească de ce prognoza oficială, care supradimensionează veniturile, este atât de diferită de cea a Comisiei. Mai clar, ar trebui să aflăm care sunt ingredientele creșterii susținute a economiei noastre într-un context extern posac, dominat de incertitudini și riscuri de care se tem principalii noștri parteneri comerciali. Observăm venituri supraestimate, în special din fondurile europene de coeziune, care sunt estimate la peste 15 miliarde de lei, de aproape 3 ori mai mari decât în 2018. Proiectul de buget propune venituri extrem de optimiste din reducerea evaziunii fiscale de 7,5 miliarde de lei. Atenție, buna practică bugetară recomandă includerea unor sume extrem de mici din estimarea privind reducerea evaziunii fiscale, pentru a nu ne baza pe așteptări incerte. Pe de altă parte, cheltuielile cu salariile și cele cu bunurile și serviciile sunt subevaluate.

Deocamdată, bugetul anului 2019 pare a fi folosit ca un puternic instrument politic, propunând schimbarea regulilor de transfer al veniturilor de la bugetul de stat către bugetele locale, după o nouă formulă care dezavantajează primăriile mari din țară. De asemenea, față de anii precedenți, consiliile județene vor avea mai mulți bani la dispoziție pentru direcționarea către primăriile care… merită. Cum înainte de închiderea ediției lucrurile nu par să fie tranșate, ne putem aștepta la nuanțe noi, la modificări de alocări bugetare.

Bugetul întârziat amână investițiile

În sine întârzierea bugetului afectează investițiile, atât pe cele publice, cât și pe cele private. Desigur, debutul acestuia a fost mai complicat, cu o surprinzătoare ordonanță de urgență, OUG 114, care a inhibat apetitul pentru investiții al mediului privat.

În ipoteza că bugetul va fi aprobat în această lună, atunci investițiile publice vor demara abia în luna martie. Lipsa bugetelor multianuale înseamnă că orice instituție din România va afla cel mai devreme la sfârșitul lunii februarie câți bani poate folosi pentru salarii, achiziții de bunuri sau construcția unor obiective de investiții. De exemplu, un spital care are nevoie să achiziționeze aparatura medicală va afla cel mai devreme la sfârșitul lunii martie ce venituri va primi de la Ministerul Sănătății sau de la autoritatea locală pentru aceste achiziții. Urmează demararea procedurii de achiziție, care, dacă va fi blocată de competitori, nu va putea fi finalizată până la sfârșitul anului 2019. În luna decembrie, dacă achiziția nu s-a finalizat, spitalul trebuie să renunțe la sumele respective, ce nu mai pot fi folosite până la sfârșitul anului. Pare astfel că spitalul face economii deoarece cheltuie mai puțin decât era prevăzut în buget, dar este o falsă economie, întrucât nevoia persistă.

Fără buget, fiecare entitate publică are un plafon de cheltuieli de 1/12 din bugetul anului anterior. Apariția unor nevoi suplimentare – de exemplu, organizarea unor evenimente legate de preluarea Președinției Consiliului UE – face extrem de dificilă finanțarea acestor noi nevoi. Implicații negative vor fi și asupra investițiilor companiilor de stat, care își vor aproba bugetele în 30 de zile după aprobarea bugetului, reducând astfel timpul rămas la dispoziție pentru demararea și finalizarea investițiilor.

Lipsa bugetului afectează și investițiile private, diminuând încrederea investitorilor privați în economie. Investitorii preferă să înțeleagă politica economică a statului, înainte de a lansa propriile proiecte. Bugetul le poate aduce informații neplăcute despre noi taxe și impozite sau informații pozitive despre diverse proiecte de investiții publice la a căror implementare companiile private pot participa.

Cine și când aprobă bugetul?

Bugetul se aprobă pe o perioadă de un an, conform Constituției, dar Ministerul Finanțelor întocmește și o strategie fiscal-bugetară pe termen mediu, respectiv pe trei ani. Acest document ar trebui să aibă un rol important în politica economică pe termen mediu, stabilind prioritățile de finanțare. Din păcate, practica arată că strategia fiscal-bugetară pe termen mediu este un document puțin relevant și volatil, ignorat de politicieni, dar întocmit pentru a se conforma cerințelor Legii responsabilității fiscal bugetare, Legea nr. 69/2010. Această lege a fost elaborată și întocmită ca o condiționalitate din acordul de împrumut cu FMI, Comisia Europeană și Banca Mondială în perioada de criză, în încercarea de a pune ordine și predictibilitate în politica fiscal-bugetară. Noi reguli de bună practică introduse la nivel european în perioada post-criză au completat această lege, dar, din păcate, acestea au rămas un text ignorat pe agenda guvernului.

În 15 noiembrie, bugetul trebuia să ajungă la parlament

Regulile naționale și europene spun că bugetul trebuie să fie aprobat ca proiect de lege și transmis parlamentului până în data de 15 noiembrie a anului precedent. În 2012, înaintea alegerilor parlamentare, Guvernul Ponta a modificat calendarul de aprobare a legii bugetului în anii în care alegerile generale parlamentare sunt organizate în ultimele 3 luni ale anului, astfel (Legea nr. 270/2013): Ministerul Finanţelor Publice întocmeşte proiectele legilor bugetare şi proiectele bugetelor pe anul următor, pe care le depune la guvern în termen de 15 zile de la învestirea noului guvern; acesta le supune spre adoptare Parlamentului cel mai târziu în 20 de zile de la învestire, fără a depăşi data de 31 decembrie a anului în curs.

Primii zece ani ai perioadei post-decembriste au fost destul de agitați pentru politica fiscal-bugetară, marcați de aprobări ale bugetelor după începerea anului și de rectificări bugetare frecvente. După anul 2000, România a început fiecare an cu bugetul aprobat, cu excepția lui 2010 – când sfârșitul anului ne-a prins cu un guvern interimar, care nu avea această atribuție legală – și a anului 2017, când bugetul trebuia aprobat de noul guvern rezultat după alegeri, conform modificării aduse Legii finanțelor publice în 2012. Anul 2019 reprezintă o situație inedită prin faptul că bugetul va fi disponibil abia începând cu luna martie, probabil. Bunele practici bugetare presupun și dezbaterea proiectului de buget cu societatea civilă, dar un asemenea proces a avut loc numai la sfârșitul anului 2015 pentru bugetul aferent anului 2016.

Veniturile oricărui buget reprezintă o estimare, iar o realizare a acestora sub nivelul preconizat conduce automat la reducerea cheltuielilor sau la găsirea unor surse noi de venit, sau la un deficit – diferența dintre cheltuieli și venituri – mai mare. În ultimii 30 de ani, România a înregistrat an de an deficit bugetar, a cheltuit mai mult decât a încasat, indiferent de contextul economic. La nivelul unei familii, asta ar însemna că respectiva familie s-a împrumutat de la rude, vecini sau de la bancă în fiecare lună, în fiecare an, chiar și în lunile în care a încasat prime sau creșteri salariale. Astfel, prin cheltuieli mai mari decât veniturile an de an, datoria publică a României a ajuns din 1990 până astăzi de la 0 la 320 de miliarde de lei. Pentru acești bani împrumutați, statul român, noi toți, plătește dobânzi, iar un împrumut odată ajuns la scadență se rostogolește. Până când? Frustrarea cetățeanului apare în momentul în care constată lipsuri majore în toate domeniile specifice investițiilor publice: școli, spitale, căi ferate, autostrăzi, poluare, trafic congestionat și multe, multe altele. 

Ce înțelegem prin «buget»?

Orice familie, orice firmă, orice organizație nonprofit sau entitate publică are un buget, adică o listă cu veniturile pe care le poate încasa și cheltuielile pe care și le poate permite pe baza acestor venituri. Bugetul este o radiografie seacă a ceea ce o entitate își poate permite să cheltuiască într-o perioadă, de regulă un an. Bugetul arată și sursa veniturilor, precum și destinația cheltuielilor.

La nivelul statului român, activitatea economică a administraţiei publice este reflectată printr-un sistem unitar de bugete – bugetul general consolidat (BGC). Bugetul general consolidat este rezultatul agregării bugetului de stat, a bugetului general centralizat al unităților administrativ teritoriale, cu bugetul asigurărilor sociale de stat, fondul special pentru asigurările sociale și de sănătate, credite externe acordate ministerelor, împrumuturi interne, bugetul instituțiilor / activităților finanțate integral și / sau parțial din venituri proprii, bugetul fondurilor externe nerambursabile, bugetul trezoreriei statului, bugetul companiei de drumuri și autostrăzi, titluri de despăgubire emise de ANRP și transferuri între bugete. 

Elaborarea fiecărui buget începe cu prognoze, estimări și ținte de venituri și cheltuieli aferente anului respectiv. În situația în care anumite venituri nu se cheltuie până la sfârșitul anului, acestea nu se pot folosi în anul următor. Orice analiză cuprinzătoare a veniturilor și cheltuielilor publice trebuie să cuprindă în primul rând elementele bugetului general consolidat și apoi bugetele componente. Deficitul sau surplusul bugetar al unui an se reflectă în creșterea sau diminuarea stocului de datorie publică, dar nu afectează bugetul anului următor. Estimarea veniturilor și cheltuielilor pe fiecare buget, precum și pe fiecare categorie de venit, respectiv de cheltuială, se realizează de către Ministerul Finanțelor Publice, dar și de ordonatorii de credite, funcție de natura veniturilor și a cheltuielilor.

Din multitudinea de bugete, două sunt elaborate de guvern și aprobate de parlament: bugetul de stat și bugetul asigurărilor sociale. Cu alte cuvinte, Ministerul Finanțelor, Ministerul Muncii și guvernul pot controla numai aceste două bugete. Cu toate acestea, ținta de deficit bugetar se aplică bugetului general consolidat. Pentru ca această ecuație să nu devină una imposibil de rezolvat, cu multiple variabile, pentru celelalte bugete regula finanțelor publice spune că ele trebuie să fie în echilibru, respectiv să angajeze cheltuieli în limita veniturilor disponibile. În spațiul public se creează frecvent confuzii între bugetul de stat și bugetul general consolidat, ambele fiind denumite pe scurt «buget». Așa-zisa investigație a parlamentului, în 2017, asupra execuției bugetare din 2016 arată că o confuzie profundă între diferitele bugete și modul lor de funcționare există și la nivelul unor membri ai parlamentului.

Bugetul (bugetul general consolidat) este prezentat sub două forme: funcțională, pe fiecare instituție publică și economică, pe principalele tipuri de venituri și cheltuieli la nivelul statului și al administrației publice în ansamblul său. Astfel, la categoria cheltuielilor de personal sunt incluse toate salariile plătite angajaților din sectorul public, de către toate instituțiile. Dacă vrem să aflăm cât alocă instituția X salariilor, urmărim cheltuiala de personal în bugetul respectivei instituții. Aceste informații sunt publice, iar începând cu anul 2016  bugetele fiecărei instituții publice – școli, grădinițe, ministere, agenții ale statului etc. –, în total, 13.700 de entități publice, au fost publicate pe o platformă guvernamentală, www.transparenta-bugetara.gov.ro. Ar mai fi de lucru la această bază de date, dar ea există și reprezintă un proiect revoluționar. Pentru că transparența este un principiu de bază al finanțelor publice și primul pas în prevenirea corupției!

Bugetul de stat, un instrument politic

Bugetul de stat este cel mai important instrument de politică economică, deoarece aici se reflectă viziunea fiscal-bugetară a guvernanților. Bugetul general consolidat reflectă cine și câte taxe și impozite plătește și cine primește acești bani – instituții, școli, spitale, primării, pensionari, bugetari etc. Ca atare, bugetul de stat este și un instrument politic prin care unele categorii sociale sau profesionale și activități pot fi favorizate, pot fi mai degrabă beneficiari decât contribuabilila buget. În 2018, veniturile și cheltuielile bugetului de stat au fost circa jumătate din veniturile și cheltuielile bugetului general consolidat, care au atins 295 de miliarde de lei, iar bugetele locale au reprezentat circa un sfert din total. Un raport de forțe contestat în ultimele zile.