Republica fără președinte

Cine decide în politica externă? Președintele sau Guvernul?

122
16 minute de lectură

Plângerea penală la adresa premierului Viorica Dăncilă din partea PNL și amenințările permanente ale PSD cu suspendarea președintelui Iohannis reprezintă apogeul nu doar al competiției politice. Suntem în momentul în care toate slăbiciunile Constituției și ambițiile politicienilor ajung la marea încleștare. Coabitarea, pe care o experimentăm încă din 2005, a demonstrat cât de puține sunt soluțiile de ieșire din blocaj atunci când șeful statului și Guvernul (majoritatea parlamentară) sunt din familii politice diferite. România se află în momentul în care ar trebui ca, înainte de orice, să decidă dacă rămâne o republică semiprezidențială sau devine o republică parlamentară, cu președinte decorativ.

Primatul asupra politicii externe

Mutarea ambasadei României de la Tel Aviv la Ierusalim poate fi un subiect de dispută între autoritățile statului chemate să decidă în privința politicii externe. Atunci când președintele țării îi cere demisia prim-ministrului și îl acuză că nu respectă ierarhiile constituționale ale statului, avem de-a face cu un conflict între puteri. Iar în momentul în care liderul PNL, Ludovic Orban, semnează o plângere penală împotriva Vioricăi Dăncilă, avem de-a face cu un blocaj.

Înaltă trădare, uzurpare de funcții oficiale, prezentarea cu rea-credință de informații către șeful statului, divulgarea de informații secrete reprezintă fapte grave de care este acuzat premierul. Iar în momentul în care se pune în mișcare acțiunea penală a procurorilor, în cazul în care un procuror DIICOT acceptă sesizarea și instrumentează dosarul, se deschide calea suspendării șefului Guvernului.

Am avut astfel de cazuri, soluționate diferit. În timpul primului mandat al lui Traian Băsescu, ministrul Apărării, Teodor Atanasiu, a fost suspendat din funcția de ministru după ce la adresa sa a fost formulată o plângere penală pentru abuz în serviciu. Nefiind parlamentar, interpretarea articolului 109 din Constituție, referitor la urmărirea penală a unui ministru, s-a rezumat doar la voința președintelui țării.

Al doilea exemplu este cel al lui Victor Ponta, în 2015. Președintele Klaus Iohannis i-a cerut să demisioneze în momentul în care DNA a anunțat că este urmărit penal în dosarul Turceni-Rovinari. Numai că Victor Ponta era și deputat, iar în acest caz trebuia ca și Parlamentul să-și dea acordul în privința suspendării sale din funcție. Doar câteva zile mai târziu după anunțul DNA, Camera Deputaților a respins cererea de urmărire penală a lui Victor Ponta cu 231 de voturi în sprijinul premierului. Ponta a demisionat, simbolic, din funcția de președinte al PSD, fiind înlocuit de Liviu Dragnea. Din funcția de prim-ministru a plecat câteva luni mai târziu, după incendiul de la Colectiv. Recent, Victor Ponta a fost achitat în dosarul Turceni-Rovinari, după ce fusese acuzat de falsificare de documente și de spălare de bani într-un contract de consultanță semnat cu complexul energetic.

Cum Viorica Dăncilă nu este membru al Parlamentului, rămâne doar la latitudinea lui Klaus Iohannis să decidă suspendarea din funcție. Dar, înainte de asta, este nevoie ca un procuror de la DIICOT, parchet căruia i-a fost transmisă solicitarea de către Parchetul General, să accepte cauza.

Însă, indiferent de temperatura la care ajung amenințările dintr-o parte sau alta, de cotloanele în care ajung epitetele discursului politic, se impune o discuție despre argumentele constituționale ale confruntării.

Ar fi necesară o îndepărtare de retorica politică în privința oportunității mutării ambasadei din Israel, de sintagmele riscante care s-au adus în discuție, precum antisemitism instituțional sau lovitură de stat, și să privim disputa în matricea ei. Miza care se întrevede pare mai degrabă stabilirea raporturilor de putere în arhitectura statului. Cât de puternic sau de slab îi este permis președintelui să fie, cât de multă decizie îi este atribuită premierului. Desigur, este o temă de scandal în România ultimilor 28 de ani, mai ales în perioadele electorale. Însă, de când exersăm coabitarea, s-a dovedit că o competiție orgolioasă a politicienilor dezechilibrează balanța pe care o instituise inițial Constituția între puterile statului. Mecanismele de reglare și de control care au fost criteriul de distribuire în rol pentru președinte, premier și Parlament au ajuns să fie, în acest moment, uzate, dacă le privim din perspectiva politicienilor. Modul în care clasa politică tratează prerogativele constituționale ale șefilor de instituții politice dispune la blocaj și hrănește crizele.

Președintele sau premierul

Cine decide în politica externă? Președintele sau Guvernul? Avem un articol în Legea fundamentală care nu răspunde direct. Este articolul 91, unul dintre cele 22 de articole ale Legii fundamentale care descriu fișa de post a șefului statului.

ARTICOLUL 91

  1. Președintele încheie tratate internaționale în numele României, negociate de Guvern, și le supune spre ratificare Parlamentului, într-un termen rezonabil. Celelalte tratate și acorduri internaționale se încheie, se aprobă sau se ratifică potrivit procedurii stabilite prin lege.

(2) Președintele, la propunerea Guvernului, acreditează și recheamă reprezentanții diplomatici ai României și aprobă înființarea, desființarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice.

(3) Reprezentanții diplomatici ai altor state sunt acreditați pe lângă Președintele României.

O dispută legată de cine ne reprezintă și cine negociază, cine stabilește și cine aplică politica externă a avut loc în 2012. Atunci, Curtea Constituțională a fost chemată să medieze un conflict între două dintre puterile statului. Premierul, pe-atunci Victor Ponta, a pretins că este îndreptățit să reprezinte România la Consiliul European. Și s-a dus, cu o delegație guvernamentală, iscând revolta șefului de stat al acelor vremuri, Traian Băsescu. Era pentru prima dată când în forul cel mai înalt de decizie al UE nu mergea președintele.

Curtea Constituțională a admis că este un conflict între puterile statului și s-a pronunțat, înclinând balanța în favoarea președintelui țării. Iată ce au spus, în 2012, judecătorii CCR: „În planul politicii externe, președintele conduce și angajează statul român. Acest text constituțional (articolul 91 – n.r.) îi permite să traseze liniile viitoare pe care statul le va urma în politica sa externă, practic să îi determine orientarea în planul relațiilor externe, ținând cont de interesul național.” Argumentul judecătorilor a fost acela că președintele țării este legitimat de alegerea sa în mod direct, de către popor, ceea ce îl pune pe picior de egalitate cu Parlamentul, ales în același mod, și pe o treaptă deasupra Guvernului, mandatat de Parlament.

Ce rol i-a acordat CCR în 2012 premierului? Mai degrabă unul de execuție. „Premierul are competența constituțională de a asigura realizarea politicii externe a țării, ceea ce înseamnă că, în funcție de orientarea stabilită de reprezentantul statului în plan extern, care este Președintele statului, Guvernul, prin reprezentantul său, urmează să implementeze în mod corespunzător măsurile față de care statul s-a angajat. Prin urmare, Curtea a constatat că rolul Guvernului în politica externă este unul mai degrabă tehnic, el trebuind să urmeze și să îndeplinească obligațiile la care România s-a angajat la nivel de stat. Curtea observă, cu acest prilej, că acest rol este unul de execuție, așadar, unul derivat, și nu originar, cum este cel al Președintelui României.”

Este foarte probabil ca președintele Iohannis să fi avut această decizie a CCR în vedere atunci când a afirmat că stă în puterea sa să stabilească dacă ambasada noastră din Israel se mută la Ierusalim.

Contestarea acestei puteri a președintelui, pe care cei de la PSD o invocă și astăzi, afirmând că premierul nu este un simplu executant al politicii externe, este posibil să aibă ca argument o opinie separată, a patru dintre cei nouă judecători CCR, la decizia din 2012. Printre ei se afla și Tudorel Toader, astăzi ministru al Justiției. Părerea celor patru judecători în 2012 a fost că „a califica regimul politic românesc ca fiind unul semiprezidențial nu implică și dreptul exclusiv al președintelui republicii de a angaja statul în cadrul reuniunilor…, iar Guvernul să aibă în competență doar punerea în executare a ceea ce se decide”. În aceeași opinie separată, se vorbea despre nevoia de consultare permanentă între președinte și premier pe chestiunile de politică externă și, când acordul între cei doi lipsește, să fie cerută părerea Parlamentului.

Este de așteptat ca în acest conflict, în care se vorbește de încălcarea de către prim-ministru a sferei sale de decizie (printre multe alte artificii), decizia din 2012 a Curții Constituționale să fie luată în seamă și să constituie jurisprudență. Odată intrată în discuție, subiectul capătă alte dimensiuni. Cât de puternic mai este președintele României, ales prin vot direct, într-o republică semiprezidențială?

De ce este necesară o astfel de dezbatere? Pentru că, în ultima vreme, prin legi, multe dintre ele contestate la CCR, prerogativele locatarului de la Cotroceni intră serios la apă. Hainele președintelui se micșorează semnificativ, astfel că devine tot mai neclar statutul regimului politic și, implicit, al republicii. Semiprezidențială sau parlamentară?

Cum ajungi republică parlamentară

Pentru a deveni republică parlamentară, în care președintele este ales de Parlament și are un rol simbolic, trebuie să modifici Constituția. Ai însă nevoie de voturile a două treimi dintre parlamentari. Cum situația actuală nu întrevede un astfel de consens, pare mai comodă strategia coaliției guvernamentale PSD-ALDE de a reduce, prin legi, atribuțiile șefului statului. În ultimul an, am asistat la un astfel de demers.

Șase modificări ale prerogativelor prezidențiale au intrat deja în vigoare sau își așteaptă răspunsul de la CCR.

Puterea tăiată cu foarfeca

În virtutea rolului desemnat de Constituție, șeful statului poate desemna în funcții diferite persoane (art. 94, lit. c: „numește în funcții publice, în condițiile prevăzute de lege”). Alineatul a rămas în vigoare, însă au picat câteva prevederi de legi. Astfel, șeful ANCOM (autoritatea de reglementare în domeniul comunicațiilor), printr-o modificare a legii de funcționare, nu mai este numit de șeful statului, ci de Parlament. Operațiunea a avut loc înaintea desemnării lui Sorin Grindeanu în această demnitate publică.

La DIPI, serviciul secret al Ministerului de Interne, printr-o modificare de lege a fost înlăturat președintele țării din procedura de avizare a șefului acestui departament, mai cunoscut cu apelativul din folclor Doi și-un sfert. Președintele era cel care își dădea acordul în privința acestei numiri, în calitatea sa, prevăzută de Constituție, de șef al CSAT (Consiliul Suprem de Apărare a Țării). Legile de siguranță națională, care datează de la începutul anilor ’90, au fost construite astfel încât președintele republicii să fie comandantul Armatei și coordonatorul, prin CSAT, al structurilor de informații. Eliminarea sa din procedura de numire a șefului DIPI ar putea fi doar începutul trecerii serviciilor de informații în coordonarea totală a Parlamentului. Se vorbește intens de modificarea legilor de siguranță națională astfel încât desemnarea șefilor SRI, SIE, SPP și STS să nu-l mai implice pe președintele țării. O precizare: în prezent există comisii parlamentare speciale de control (pentru SRI și SIE), iar SPP și STS, ca și departamentele de informații ale Armatei și Internelor, sunt în jurisdicția comisiilor de apărare și siguranță națională ale Senatului și ale Camerei Deputaților. Însă coordonarea operativă a tuturor acestor entități se face prin CSAT, aflat sub conducerea președintelui țării.

Referendum fără Cotroceni

De asemenea, Curtea Constituțională a fost chemată de către președintele țării să se pronunțe în privința tăierii a încă uneia dintre atribuțiile prezidențiale. Referendumul, pe care șeful statului îl poate convoca. Stă scris în Constituție, la art. 90: „Președintele României, după consultarea Parlamentului, poate cere poporului să-și exprime, prin referendum, voința cu privire la probleme de interes național.” Nu se schimbă Constituția. Se schimbă doar Legea referendumului.

Mai exact, Parlamentul a decis că în momentul în care poporul este chemat să se exprime în privința referendumului de modificare a Constituției, nu șeful statului, ci Parlamentul și Guvernul sunt instituțiile care stabilesc când are loc chemarea la urne. Klaus Iohannis consideră că se creează astfel un precedent periculos, care-l elimină pe șeful statului din instituția referendară, precizată expres de Constituție. Miza prerogativelor legate de referendum are un statut special, pe care Legea fundamentală l-a prevăzut – de pildă, un președinte interimar nu are voie să organizeze referendum. În privința blocajului pe care îl impune coabitarea, elocvent este exemplul referendumului pentru Parlamentul unicameral, din anul 2009. A fost voința președintelui de-atunci, Traian Băsescu, a fost validat de popor, însă Parlamentul nu a trecut la aplicarea sa. Un amănunt cu semnificație în zilele noastre este că la momentul la care Traian Băsescu a anunțat că referendumul pentru Parlament unicameral va avea loc odată cu primul tur al prezidențialelor, Parlamentul a votat împotrivă.

În fine, la acest capitol, referitor la minimalizarea puterilor prezidențiale (vezi și pagina …, Primatul politicii externe), corolarul este întreaga discuție pe marginea numirii și destituirii șefilor de parchete superioare – Parchetul General, DNA, DIICOT – și ai Înaltei Curți de Casație și Justiție. Toate aceste atribuții i-au fost tăiate șefului statului odată cu modificarea Legilor Justiției. Încă o dată, judecătorii CCR au fost chemați la mediere.

Decizia CCR în acest caz are relevanță și în privința unui alt blocaj pentru care judecătorii CCR au fost chemați să se pronunțe – revocarea din funcție a șefei DNA, Laura Codruța Kovesi, solicitată de ministrul Justiției, Tudorel Toader, și respinsă de președintele Iohannis. La finele lunii mai este așteptat răspunsul CCR în această speță.

Garantul independenței justiției

Curtea Constituțională s-a pronunțat la începutul anului pe conflictul iscat de slăbirea puterilor șefului statului în privința numirii șefilor parchetelor naționale. Motivarea i-a păstrat președintelui dreptul de a numi procurorii de la conducerea DNA, a DIICOT și a Parchetului General, însă l-a și cenzurat deopotrivă. Poate respinge o propunere a ministrului Justiției, însă o singură dată și după avizul CSM. Până la modificarea Legii 303/2004, nu era limitat dreptul șefului statului în această chestiune. Este interesant cum a folosit Curtea Constituțională jurisprudența proprie, adică deciziile de până atunci.

Legea în cauză mai fusese atacată în 2005, tot pe atribuțiile președintelui, care erau considerate prea mari. La vremea aceea, judecătorii CCR au fost de părere că „ar fi golită de conținut și de importanță funcția prezidențială dacă președintele nu ar putea refuza numirea judecătorilor, a procurorilor sau a celor în funcții de conducere avizați de Consiliul Superior al Magistraturii”. Astfel, s-a păstrat în funcțiune acest rol prezidențial, pe considerentul că, atâta vreme cât șeful statului este ales prin vot universal, nu i se pot îngrădi prerogativele. Anul acesta, aceeași curte a păstrat principiul, preluând sintagma cu „golirea de conținut” a funcției prezidențiale, însă l-a adus pe ministrul Justiției în ecuație și pe același rang cu șeful statului. „Rolul central… îl are ministrul Justiției, sub autoritatea acestuia funcționând procurorii constituiți în parchete. Președintele României nu are nicio atribuție constituțională expresă care să justifice un drept de veto în această materie.”

Practic, CCR a limitat dreptul de a respinge al președintelui la o singură dată, considerând că nu se încalcă articolul constituțional pomenit și mai devreme, 95, litera c), în care șeful statului face numiri în funcții publice, potrivit legii. Precedentul folosit de CCR fusese pentru prima dată invocat în 2007, într-o altă speță și pe o altă prerogativă, cea a acceptării în funcție a unui ministru. La acel moment era cazul respingerii lui Adrian Cioroianu ca ministru de Externe de către Traian Băsescu. O mențiune: Adrian Cioroianu a ajuns ministru de externe ca urmare a remanierii Guvernului, prin excluderea din Executiv a miniștrilor PDL de către premierul de la acea vreme, Călin Popescu Tăriceanu.

Cele șase conflicte enumerate ilustrează, de fapt, natura polemică a Constituției, așa cum a fost ea croită în 1991. Poate că am ajuns în momentul ca, măcar pentru o sută de ani, să stabilim care sunt pilonii statului și care sunt ornamentele. Dezbaterea este imperativă.

LĂSAȚI UN COMENTARIU

Comentariul:
Introduceți numele