Institutul European de Statistică a publicat radiografia finanțelor publice din Uniunea Europeană pentru anul 2018, care descrie măsura în care statele membre respectă țintele bugetare fixate în tratate și măsoară amplitudinea dezechilibrelor, dacă există.

Un paradox aparent

Analiza cifrelor privind finanțele publice– deficit bugetar și datorie publică – dezvăluie un paradox aparent: în ciuda tendinței de scădere a deficitelor publice, datoria cumulată a statelor membre ale Uniunii Europene (UE) a crescut în valoare absolută, dar e mai mică dacă o raportăm la PIB.

Astfel, la nivelul Uniunii Europene observăm o tendință de scădere nominală a deficitului bugetar cumulat, de la 154 de miliarde de euro, în 2017, până la 99 de miliarde de euro, în 2018. Raportat la PIB-ul celor 28 de state membre, deficitul bugetar a scăzut de la 1% din PIB, în 2017, la 0,6% din PIB, în 2018. Datoria publică a crescut în termeni nominali cu circa 136 de miliarde de euro, ajungând la 12.715 miliarde de euro în 2018. Totuși, în termeni relativi, datoria publică a scăzut de la 81,7% din PIB în 2017 la 80% din PIB în 2018.

Care este explicația acestui paradox misterios, în care datoria publică a crescut ca volum, dar a scăzut ca intensitate? Explicația este simplă: datoria publică a crescut, dar într-un ritm mai lent decât creșterea economică.

Contextul economic bun a determinat majoritatea statelor europene să conducă o politică bugetară contra-ciclică și să reducă deficitele bugetare sau să termine anul 2018 cu excedent bugetar. Nu mai puțin de 13 state membre au decis să profite de momentul favorabil de creștere economică și să facă economii, realizând excedente bugetare: Luxembourg (+2,4%), Bulgaria și Malta (+2,0%), Germania (+1,7%), the Olanda (+1,5%), Grecia (+1,1%), Cehia și Suedia (+0,9%), Lituania și Slovenia (+0,7%), Danemarca (+0,5%), Croația (+0,2%) și Austria (+0,1%). Irlanda a încheiat anul 2018 cu un buget echilibrat, iar 14 state s-au aflat pe minus. Cele mai mari deficite bugetare s-au înregistrat în România (-3,0%) și Cipru (-4,8%).

În ceea ce privește datoria publică exprimată ca procent din PIB, cele mai scăzute rate în 2018 sunt înregistrate în Estonia (8,4%), Luxemburg (21,4%), Bulgaria (22,6%), Cehia (32,7%), Danemarca (34,1%), Lituania (34,2%) și România (35%), Letonia (35,9%) și Suedia (38,8%). Jumătate din statele membre au acumulat datorie publică de peste 60% din PIB, iar dintre acestea, cele mai îndatorate sunt Grecia (181,1%), Italia (132,2%), Portugalia (121,5%), Cipru (102,5%), Belgia (102,0%), Franța (98,4%) și Spania (97,1%).

Detaliile care fac diferența

Analiza cheltuielilor și a veniturilor publice indică la nivelul UE 28 o medie a cheltuielilor publice de 45,6% din PIB și a veniturilor publice de 45% din PIB. Față de aceste medii europene, țările cu cele mai mari venituri publice exprimate ca procent din PIB sunt Franța (53,5%), Finlanda (52,5%), Belgia (51,7%), Danemarca (51,4%), Suedia (50,8%). La polul opus, țările care încasează cele mai mici venituri publice sunt Irlanda (25,8%), România (32%) și Lituania (34,7%).

Departe de mine gândul de a face apologia veniturilor publice inseminate, ceea ce înseamnă că statul impune și colectează taxe și impozite ridicate. Venituri publice mari descriu însă și un nivel ridicat de disciplină fiscală. Ca atare, încasările mari ale statului mai semnalizează un anumit nivel al încrederii în capacitățile de administrator ale statului. Plătitorii de taxe și impozite au încredere că statul este capabil să identifice nevoile societății și că direcționează banii încasați din taxe și impozite către cele mai importante proiecte de investiții și împarte în mod echitabil acești bani între nevoile și obligațiile de azi și cele de mâine; înseamnă că pensionarii, angajații și copiii se bucură de o atenție echitabilă; mai înseamnă că statul nu antagonizează categoriile de cetățeni și contribuabili, satisfăcând nevoile unora prin condamnarea altora la sărăcie și boală; înseamnă că statul construiește drumuri și căi ferate și oferă un mediu de afaceri prietenos, care să permită dezvoltarea afacerilor și atragerea de noi investiții, care la rândul lor vor genera noi plăți către stat.

Limitele veniturilor

Veniturile publice sunt dimensionate în funcție de rolul pe care vrea să-l joace statul în societate. Franța, Finlanda, Belgia, Danemarca, Suedia sunt țări în care statul și-a asumat un rol important în societate, oferind asistență socială, educație, sanitate și investiții publice generoase. SUA, cu venituri publice de circa 31% din PIB, sunt mai puțin empatice cu cetățenii săi și își asumă un rol scăzut în sectoarele de educație și sănătate. De asemenea, pentru investițiile de infrastructură, SUA se bazează pe investițiile private. O politică incoerentă este aplicată în România, unde veniturile publice sunt de numai 32% din PIB, la nivelul unui stat minimalist, cu o tremie sub media UE, dar care are ambiții de stat generos în ceea ce privește educația, sănătatea, asistența socială și infrastructura. Cu venituri mici și promisiuni mari, inclusiv în Constituție, statul român este forțat să recurgă la deficite bugetare mari, adică să cheltuie an de an mult mai mult decât încasează. În acest fel, datoria publică a crescut de la aproape  zero în 1989 la 35% din PIB în 2018. Deși acest nivel este mult sub limita de 60% și sub jumătate din media europeană de 80% din PIB, ritmul acumulării este nefiresc. Mai mult, aceste deficite sunt finanțate din împrumuturi care se rostogolesc pe termen lung și foarte lung și care vor deveni o povară pentru generațiile viitoare. O altă discuție este legată de calitatea cheltuielilor publice și de calitățile de administrator ale statului. Generațiile care vor plăti o parte din datoria publică vor face o analiză a moștenirii primite.

România evită sancțiunea

Pe scurt, poza finanțelor publice românești în context european nu arată rău. Deficitul bugetar este la limita cerințelor europene, iar datoria publică este mult sub  limită. Comisia Europeană nu are motiv să declanșeze procedura corectivă, care ar presupune o serie de măsuri pentru reducerea deficitului bugetar. (Desigur, dacă judecăm deficitul bugetar în contextul ciclului economic și al țintelor fiscal-bugetare pe termen mediu, imaginea devine mai întunecată, dar o asemenea analiză ar fi prea aridă.) Totuși, în dinamică, deteriorarea finanțelor publice este îngrijorătoare, la fel ca incoerentul și duplicitarul comportament al statului: un stat sărac, cu venituri reduse, promite cheltuieli sociale masive, specifice unui stat bogat. Politici fiscal-bugetare incoerente se traduc prin încredere scăzută a investitorilor și rate ridicate ale dobânzilor. Politici fiscal-bugetare oneste și coerente, alături de o mai bună colectare a veniturilor și o utilizare mai eficientă a banilor publici, ar fi măsuri simple, imediate și la îndemâna autorităților.

Aceleași cifre, un algoritm de evaluare diferit

Cifrele publicate de Eurostat privind starea afacerilor fiscale ale statului sunt diferite de cele prezentate de ministere de finanțe, deoarece algoritmul de evaluare este diferit. Astfel, Eurostat evaluează veniturile și cheltuielile publice, deficitele bugetare și datoria publică – după metodologia de angajament (de plată), care se folosește la analiza îndeplinirii țintelor bugetare.

(Veniturile și cheltuielile statului se pot exprima în numerar, venituri și plăți efective, realizate, sau în angajamente. Plățile și încasările efective se ajustează cu obligațiile de plată și încasare conform așa-numitei metodologii ESA 2010 a Comisiei Europene, rezultând astfel sumele angajate.)

Am aflat astfel care au fost veniturile, cheltuielile și deficitul bugetar în numerar, cu alte cuvinte, ceea ce s-a încasat și cheltuit efectiv, dar și ceea ce s-a promis că se va plăti în anii următori. De exemplu, pierderile sau profiturile unor companii de stat se adaugă la cheltuielile, respectiv la veniturile efective, în numerar. O lege care prevede o cheltuială eșalonată pe câțiva ani va fi cuprinsă în bugetul exprimat în numerar în mod eșalonat, pe măsura plății, dar în varianta de angajament vor fi incluse integral toate promisiunile de plată încă din anul aprobării legii. În felul acesta, se pune ordine în finanțele publice și se evită mascarea unor cheltuieli prin eșalonarea acestora. Cu alte cuvinte, orice promisiune trebuie reflectată în bugetul anului în care a fost aprobată. Alt exemplu ar fi datoriile pe care statul le are față de entități publice sau private. Dacă datoriile nu ar fi incluse în metodologia de angajament, pe baza căreia se judecă țintele bugetare, atunci țările ar putea reduce cheltuielile și deficitul prin simpla amânare a plăților.

De exemplu, amânarea plăților statului către companii privind rambursările de TVA ajută deficitul exprimat în numerar, care devine vizibil imediat după terminarea anului, dar se adună la deficitul exprimat în angajamente. Cum aceste cifre sunt disponibile abia după patru luni după încheierea anului, reducerea deficitului cash prin amânarea rambursărilor de TVA ajută numai la prevenirea deteriorării imaginii guvernului și a ministerului finanțelor. Ceea ce uneori nu este puțin!

Odată cu publicarea datelor fiscal-bugetare în termeni de angajament, Comisia Europeană poate compara rezultatele din 2018 cu țintele fiscal-bugetare stabilite prin Tratatul de Funcționare a Uniunii Europene, respectiv un deficit bugetar în termeni de angajament de sub 3% din PIB și datorie publică de sub 60% din PIB. În cazul depășirii uneia dintre cele două plafoane, Comisia Europeană declanșează procedura corectivă, așa-numita procedură de deficit excesiv.